3. Exkurs: Amerikanische und europäische Ansichten
Ich möchte heute die Gelegenheit nutzen, Ihnen einen Beitrag zur
Lösung von Minderheitenkonflikten vorzustellen. Ich denke, dieser Weg
ist ein spezifisch europäischer Vorschlag. Warum das so ist, kann ich
vielleicht am besten anhand eines Beispiels über die unterschiedlichen
Lösungsansätze der Europäer und der US-Amerikaner deutlich machen.
Es geht um die sehr unterschiedliche Akzeptanz des Internationalen
Strafgerichtshofs der im Sommer des Jahres 2002 endlich formal
errichtet wurde, jetzt im März diesen Jahres seine Richter ernannt hat
und nun die Arbeit aufnehmen kann, sobald der Ankläger auch gewählt
ist. Während die meisten Europäer und insgesamt 89 Staaten die
Vereinbarung zum Internationalen Strafgerichtshof unterzeichnet und
ratifiziert haben, was für eine sehr breite Akzeptanz spricht, zögern die
USA die Ratifizierung noch hinaus. Was für uns eine Verrechtlichung
und damit die weitestgehende Objektivierung der zwischenstaatlichen
Beziehungen und also ein großer Fortschritt ist, wird von den USA als
äußerst bedrohlich empfunden. Schauen wir uns die amerikanische
Argumentation in der Frage des Internationalen Strafgerichtshof noch
etwas genauer an. Ruth Wedgewood, die Professorin für Internationales
Recht von Yale, hat die Punkte sehr anschaulich zusammengefasst. Wir
werden daraus möglicherweise Erkenntnisse über das unterschiedliche
Denken der Amerikaner und der Europäer ziehen können:
Der Internationale Strafgerichtshof behandelt Verbrechen, die im Laufe
von Kriegshandlungen verübt werden.
Erstens, so geben die Amerikaner zu bedenken, entscheidet das Gericht
zum Beispiel darüber, ob es sich bei einer Kriegshandlung um einen
effektiven Kriegsschlag handelt oder um eine übermäßige Schädigung
der Zivilbevölkerung. Die USA gehen davon aus, dass die Richter dies
nicht beurteilen könnten, da sie weder spezielle militärische
Ausbildungen genossen hätten, noch an dem Geschehen teilgenommen
hätten. Den Richtern wird also die fachliche und die juristischen
Kompetenz abgesprochen.
Zweitens, den USA ist unbegreiflich, warum so viele Staaten - unter
anderen auch Deutschland - bereitwillig peacekeeping-Einsätze
mitmachen, aber die Notwendigkeit, in anderen Fällen ein peace
enforcement vorzunehmen, nicht einsehen wollen. Hier taucht wieder
die grundsätzliche Frage auf, ob es gerechte Kriege geben kann.
Amerika bejaht diese Frage uneingeschränkt.
Dazu gehört auch der dritte Einwand gegen den Internationalen
Strafgerichtshof: Wenn Aggression vom Internationalen
Strafgerichtshof als zu ahndendes Verbrechen behandelt wird, dann
fallen auch "Befreiungsschläge" darunter, die die USA in bestimmten
Fällen für legitim halten.
Viertens ist es für Amerikaner unverständlich, warum der Internationale
Strafgerichtshof komplementär zu den nationalen Gerichten
einschreiten solle. Ein Amerikanisches Gericht würde niemals einen US-
Soldaten verurteilen, der auf Befehl seines Landes gehandelt hat. Auch
hier klingt ein grundsätzliches Mißtrauen in die Fähigkeit von Richtern,
gerechte Urteile zu sprechen, an. Es scheint, als haben die Amerikaner
die Gewaltenteilung als demokratisches Prinzip niemals vollständig
akzeptiert. Die Entwaffnung der Bürger hat niemals stattgefunden.
Selbstjustiz ist nicht als grundsätzliches Unrecht anerkannt worden -
anders als in der berühmten Szene des Sokrates, wo er sein eigenes
ungerechtes Todesurteil akzeptiert - damit das Recht als solches
gewahrt bleibt.
Im Sommer des Jahres 2002 konnten die USA unter Androhung, ein Veto
gegen die Verlängerung
des UN-Mandats in Bosnien-Herzegovina einzulegen, eine doppelte
Schwächung des Internationalen Strafgerichtshofs erreichen, bevor der
überhaupt seine Arbeit aufnehmen konnte: Durch die Resolution 1422,
die der UN-Sicherheitsrat schließlich unter dieser Androhung
verabschiedete, genießen Angehörige von Staaten, die nicht
Vertragsstaaten des Statuts des IstGH sind und an UN-Missionen
teilnehmen, für ein Jahr vor diesem Immunität. Nicht nur der Kreis der
möglichen Angeklagten des Strafgerichtshof wird verkleinert, er wird
auch insgesamt in seiner Unabhängigkeit geschwächt, indem er einer
UN-Sicherheitsratsresolution untergeordnet wird.
Dieses erneute Ausscheren der USA aus einer internationalen
Vereinbarung macht einen wesentlichen Unterschied zwischen den USA
und Europa deutlich: In den USA fehlt das umfassende Vertrauen in
kodifiziertes Recht und seine Institutionen.
Ein Grund dafür mag in der grundlegend anderen Rechtstradition des
angelsächsischen Rechts liegen. Im Case Law, das die Basis auch des
amerikanischen Rechtssystems bildet, dominiert der Richter, der sich
stark an Präzedenzfällen orientiert. Bei all den Schwächen unseres
Rechtssystems, gehen wir doch immer von einer möglichst großen
Objektivität der Fallbearbeitung aus. Zumindest in der Theorie sind die
Richter bei uns austauschbar, denn die Regeln der Gesetzesanwendung
sind weitestgehend standardisiert und sollten bei Anwendung
verschiedener Personen doch zum gleichen Ergebnis kommen.
Ein weiterer Grund für die unterschiedlichen Vertrauensgrade in
internationales Recht und seine Institutionen wird von einigen Autoren
mit dem immensen militärischen Ungleichgewicht diesseits und jenseits
des Atlantik begründet. Nach dem Ende des Kalten Krieges seien die
Amerikaner als einziger hochgerüsteter Staat übriggeblieben. Natürlich
läßt sich aus einer tatsächlichen militärischen Überlegenheit gegenüber
praktisch allen anderen Staaten der Erde eine gewisse Streit- und
Siegeszuversicht erklären, die den schlecht ausgerüsteten Europäern
nicht erwachsen will. Die Stärke der Europäer liegt auf
rechtsstaatlichem, wirtschaftlichem und kulturellem Gebiet.
Ich denke, die unterschiedlichen Herangehensweisen rühren daher,
dass für Europa die lange Geschichte der europäischen Kriege und die
Katastrophen der beiden Weltkriege zu einer grundsätzlichen
Ablehnung des Krieges geführt haben. Europa hat die Erfahrung
gemacht, dass es möglich ist, durch Verträge und Regeln eine echte
Gemeinschaft von ehemals bis auf das Mark verfeindeten Staaten zu
schaffen. Die USA haben keine vergleichbaren Erfahrungen gemacht.
Seit dem Bürgerkrieg kennen sie den Krieg nur aus der Entfernung,
geführt in anderen Ländern. Aus ihrer Sicht hindern internationale und
multilaterale Vereinbarungen die Supermacht daran, ihre eigenen
"guten" Ziele zu verfolgen.
Die Sprache von den europäischen "Wieseln", die zu feige seien,
gemeinsam mit den USA in den Krieg gegen den Irak zu marschieren,
entstammt einer ganz anderen mentalen Welt als die, in der sich Europa
befindet. Europa hat, wie Herfried Münkler zu recht sagt, den Heroismus
endlich hinter sich gelassen und damit auch diese Kraftsprache und
Heldenrhetorik verlernt.
Deshalb ist mein Vorschlag ein europäischer Vorschlag:
4. Der Internationale Gerichtshof für Minderheiten - ein europäischer
Vorschlag
Wie wir aus dem bisherigen erkennen konnten, sind es nicht die
klassischen zwischenstaatlichen Konflikte, die den Weltfrieden jetzt und
in der Zukunft bedrohen. Vielmehr sind es die innerstaatlichen Konflikte.
Sie gefährden die Stabilität im eigenen Land. Sie ergießen
Flüchtlingsströme in die benachbarten Länder und weiten die Konflikte
zu transnationalen Dimensionen aus. Wir haben darüber hinaus
gesehen, dass diese Kriege überaus zerstörerisch und langwierig und
nur unter Aufbringung großer Kraftanstrengung der Weltgemeinschaft
überhaupt wieder zu beenden sind.
Die Frage ist: Gibt es einen Weg, diese ethnisch-religös begründeten
Konflikte, die es unweigerlich weiterhin geben wird, anders als durch
zähe Kriegsjahre zu klären und zu lösen? Kann dem Zerfall der
Vielvölkerstaaten Einhalt geboten werden? Ist langfristige Stabilität
vielleicht doch denkbar?
Die Lösung, die ich Ihnen heute anbieten möchte, ist die Einrichtung
eines Internationalen Gerichtshofes für Minderheiten. Der Schutz von
Minderheiten auf internationaler Ebene soll verrechtlicht werden. Wir
haben überwiegend gute Erfahrungen mit den ersten internationalen
Gerichtshöfen und Tribunalen gemacht. Angefangen mit dem
Nürnberger Internationalen Strafgerichtshof, der trotz all seiner
Anfangsschwierigkeiten doch ein Beispiel für den Willen der Völker ist,
sich mit allen - auch den denkbar schlimmsten - Verbrechen auf
rechtsstaatliche Weise auseinander zu setzen. Und wir haben dazu
gelernt. Wir haben erkannt, dass die Einrichtung eines internationalen
Gerichtshofs Kriegsverbrecher nicht davon abhält, weiterhin Verbrechen
gegen die Menschlichkeit zu begehen, aber die Einrichtung der
Tribunale - besonders für Ruanda und für das ehemalige Jugoslawien -
hat doch erste respektable Instanzen geschaffen, die eine friedliche
Beilegung der Konflikte in langfristiger Perspektive ermöglichten.
Keine der vorhandenen internationalen Institutionen kann die Aufgabe
bisher erfüllen. Es gibt keine Anlaufstelle für Minderheiten und es gibt
kein Verfahren zur Ahndung von Verstößen gegen die Rechte von
Minderheiten. Es gibt noch nicht einmal eine eindeutige Definition, was
Minderheiten sind. Der Schutz durch die Vereinten Nationen ist trotz der
vielen Konventionen und Unterorganisationen noch immer
unzureichend. Vor allem ist er in vier Punkten nicht effektiv, die ich an
dieser Stelle noch einmal nennen möchte:
Erstens steht das Selbstbestimmungsrecht der Staaten im Wertesystem
der UN weit höher als das Recht der Minderheiten auf Schutz. Der
Nationalismus auf der einen und die Idee des Selbstbestimmungsrechts
aller, auch der kleinsten "Völker" auf der anderen Seite haben in der
Geschichte zu nie dagewesenen Menschenrechtsverletzungen geführt.
Sie sind die Quelle von Populismus und Vertreibung. Wir müssen sie
überwinden. Zweitens fehlt es den Vereinten Nationen an Mechanismen
und Schutzregeln, die von Kollektiven wahrgenommen werden können.
Der Einzelne kann sich bereits in vielfältiger Weise auf seine
Menschenrechte berufen, eine Minderheit als solche kann das noch
nicht. Drittens, die Schutzmechanismen für Minderheiten, die es im
Regelwerk der Vereinten Nationen bereit gibt, haben den
schwerwiegenden Mangel, dass es ihnen an Mechanismen zur
Durchsetzung fehlt. Was nützt es, wenn der Verstoß gegen die Rechte
einer Minderheit festgestellt wird, aber der jeweilige Staat, der diese
Rechtsverletzung vornimmt,
nicht sanktioniert werden kann? Und schließlich, viertens, gibt es keine
allseits anerkannte und unzweideutige Definition. Erst wenn eine
richtige Definition der "Minderheit" gefunden ist, ist eine
rechtsstaatliche Ahndung von Vergehen gegen Minderheitenrechte
wirklich möglich.
Aus diesen vier Mängeln des bestehenden internationalen
Minderheitenschutzes ergeben sich unmittelbar die wichtigsten
Aufgaben eines Internationalen Gerichtshofes für Minderheiten:
Ein solcher Gerichtshof soll die Legitimität von Schutzansprüchen nach
rechtlichen, also objektiven Kriterien prüfen. Er soll beide Seiten
anhören, die Minderheit und den angeklagten Staat. Durch die
Rechtsprechung des Internationalen Gerichtshofes wird sich mit der
Zeit eine bessere, noch zutreffendere Definition des Begriffes
"Minderheit" ergeben, die allgemein anerkannt werden kann. Anhand
dieses Begriffes und in der engen Zusammenarbeit mit den Vereinten
Nationen ist eine tatsächliche Verbesserung des Minderheitenschutzes
möglich. Dazu müssen die Richter des Internationalen Gerichtshofes für
Minderheiten mit Befugnissen zu Sanktionen - von Auflagen für die
rechtsbrechenden Staaten hin bis zur Intervention - ausgestattet
werden, um der Rechtsprechung auch Durchsetzungskraft zu verleihen.
Eine wichtige Voraussetzung möchte ich noch hinzufügen: Eine
Minderheit, die ihr eigenes Recht schafft, in dem sie Gewalt zur
Erreichung ihrer Ziele anwendet, hat ihr Recht verwirkt, vor dem
Internationalen Gerichtshof für Minderheiten zu klagen. Die
Rechtsprechung setzt lange vor einer möglichen Gewalteskalation ein
und soll diese so ersetzen bzw. verhindern.
Die Einrichtung des Internationale Gerichtshofes für Minderheiten hätte
vor allem fünf Wirkungen, die einen entscheidenden Beitrag zur
friedlichen Lösung von Minderheitenkonflikten, der Kriegsursache
Nummer Eins unserer Zeit leisten würden:
1. Minderheitenkonflikte würden aus der alten spannungsreichen
Umgebung in eine neutrale verlagert werden und schon dadurch
deeskalieren.
2. Minderheitenkonflikte würden als das akzeptiert und behandelt
werden, was sie sind: zentrale Ursachen und Antriebsmomente der
modernen Kriege. Sie würden nicht länger als Untergruppe zu einzelnen
Menschenrechtsproblemen angesehen.
3. Die Schlichtung der Konflikte könnte Alternativen zu unendlichen und
bisher nicht zielführenden Zerschneidung von Staaten herausarbeiten.
Minderheitenfragen könnten von den Bestrebungen um Stabilität
getrennt gesehen und behandelt werden.
4. Durch den Ausweg aus der Krise werden Minderheiten nicht länger
Reserveeinheiten für terroristische Gruppen sein, denn ihre Probleme
werden rechtsförmig und mit friedlichen Mitteln gelöst.
5. Der Gerichtshof kann durch die Ausbildung von sachlichen Kriterien
für die Beurteilung von Minderheitenkonflikten ein Gegengewicht zu den
selektiven Kampagnen der globalisierten Medien schaffen. Unter
anderem könnte damit auch verhindert werden, dass
Minderheitenprobleme als Vorwand und Legitimierung anderer
Kriegsinteressen, geschürt durch die Medien, mißbraucht werden.
5. Gegenargumente und Einwände
Dieser Vorschlag birgt noch einige offene Fragen, das ist
selbstverständlich.
1. Die Definition von Minderheiten, über die sich die Völkerrechtler
schon seit Jahrzehnten den Kopf zerbrechen, ist für die Arbeit des
Gerichtshofs von entscheidender Bedeutung, denn sie kann über die
Parteifähigkeit eines Klägers entscheiden. Die Klärung dieser Frage
muß also vor dem ersten Fall geklärt werden, obwohl die
Rechtssprechungserfahrung des Gerichtshofs selbst erst zu einer
Klärung der Definition beitragen kann.
2. Besonders spannend ist darüber hinaus auch die Frage, wer der
legitime Vertreter einer Minderheit vor dem Gerichtshof sein könnte. Ein
demokratische gewählter Anführer ist meist nicht vorhanden. Ein
beauftragter Anwalt wäre vielleicht denkbar.
3. Wie bei jeder anderen internationalen Organisation ist auch die Frage
der Unterzeichnung und Ratifizierung der Mitgliedsländer kompliziert.
Der Minderheitenschutz ist für die meisten Staaten eine heikle Frage,
warum sollten sie sich einem Gericht unterwerfen, dass ihnen mit
größter Wahrscheinlichkeit, Verletzung von Minderheitenrechten
vorwerfen wird? Bei diesem Punkt bin ich der Ansicht, dass es
allmählich leichter wird, die Staaten zu überzeugen. Denn obwohl der
Gerichtshof die Durchsetzung von Minderheitenrechten voran bringen
soll, wird er immer beide Seiten eines Konflikts anhören. Auch der
angeklagte Staat wird seine Argumente darlegen können. Bisher hatten
die Staaten keinerlei Mittel gegen die auch oft ungerechten
Medienkampagnen der Minderheiten, ihrem Gesichtspunkt öffentlich
Gehör zu verschaffen.
4. Offen bleibt die Frage, wie mit angeklagten Staaten umgegangen
werden müßte, die sich der Rechtsprechung des Gerichtshofs nicht
unterwerfen wollen.
5. Und schließlich ist auch sehr wichtig, vor der Errichtung des
internationalen Gerichtshofs für Minderheiten Alternativen zur
Sezession von Staaten als Lösung von Minderheitenkonflikten zu
finden. Was können die Richter den Konfliktparteien vorschlagen oder
empfehlen? Hier wird es wohl ein gestuftes System geben: Eine Klage
vor dem Minderheitengerichtshof müßte als vorrangiges Ziel haben, die
Rechtslage und die Rechtspraxis in Bezug auf Minderheiten in einem
bestimmten Land zu verbessern. Das Gericht würde den angeklagten
Staat zunächst zu einer Verbesserung in diesem Bereich anhalten. Die
Deklaration von Autonomierechten müßte hinzukommen. Erst auf einer
viel höheren Stufe, wenn diese Bemühungen zu keiner Verbesserung
der Lage der Minderheit geführt haben, sollte das Gericht den
Sicherheitsrat der Vereinten Nationen anrufen können, um von ihm die
Entsendung von Schutztruppen oder ähnliche Maßnahmen anzufordern.
Die Errichtung des Internationalen Minderheitengerichtshofes wäre ein
wichtiger Beitrag zu mehr Frieden und Stabilität.
6. Zusammenfassung und Ausblick
Die Konzeption des Gerichtshofs ist eine große und spannende
Aufgabe. Vor allem ist aber für dieses Vorhaben auch noch viel
Überzeugungssarbeit zu tun. Der Stiftung Convivenza, die das Europa-
Institut hier in Zürich wissenschaftlich trägt, könnte da eine wichtige
Vermittlerfunktion zukommen. Nicht nur die Erfahrungen mit dem
© 2013 Dr. Antje
Vollmer
